الابعاد الاستراتيجية والقانونية لمشروع قانون الامن الغذائي
الابعاد الاستراتيجية والقانونية لمشروع قانون الدعم الطارئ للامن الغذائي
لسنة 2022
سبق وان قام مجلس الوزراء العراقي بجلسته الاعتيادية الثالثة المنعقدة بتاريخ 8 اذار 2022 اصدار قراره بالموافقة على ارسال مشروع قانون الدعم الطاريء للأمن الغذائي والتنمية إلى مجلس النواب لغرض اقراره والمصادقة عليه وفقاً لاحكام المادتين (80/ثالثاً) و (61/اولاً) من الدستور العراقي.
وبالفعل قام مجلس النواب بالقراءة الأولى لهذا القانون بتاريخ 26 اذار 2022، وتم تقديم تقرير اللجنة المالية وإتمام القراءة الثانية له بعد يومين، غير ان تعذر تحقق نصاب اغلبية ثلثي أعضاء مجلس النواب اللازم لانتخاب رئيس الجمهورية هو الذي حال دون التصويت على مشروع القانون.
ومن اجل الوقوف على الابعاد الاستراتيجية وموقف الدستور والقانون العراقي من هذا المشروع لذا سنتناول ذلك تباعاً كالاتي:
اولاً: الابعاد الاستراتيجية لمشروع قانون الدعم الطارئ للامن الغذائي:
يعد هذا القانون وفق وجهة نظر حكومة تصريف الاعمال من القوانين المهمة والاستراتيجية، ولقد حددت اهداف هذا القانون بما جاء في الأسباب الموجبة لهذا القانون (بغية تحقيق الامن الغذائي، وتخفيف حد الفقر وتحقيق الاستقرار المالي في ظل التطورات العالمية الطارئة والاستمرار بتقديم الخدمات للمواطنين والارتقاء بالمستوى المعيشي لهم بعد انتهاء نفاذ قانون الموازنة،وخلق فرص العمل وتعظيم استفادة العراقيين من موارد الدولة ودفع عجلة التنمية واستئناف العمل بالمشروعات المتوقفةوالمتلكئة بسبب عدم التمويل والسير بالمشروعات الجديدة ذات الأهمية شرع هذا القانون).
بهذا يتضح مما تقدم ان تسمية مشروع القانون بـ(قانون الدعم الطارئ) يفهم منه ان هذا القانون يعد من المواضيع الاستراتيجية التي تخرج عن اختصاصات ومهام حكومة تصريف الاعمال التي حددت مهامها بتصريف الأمور اليومية، وليس تشريع قوانين استراتيجية.
هذا من جهة، ومن جهة أخرى فان اهداف القانون لا تنسجم مع عنوانه المذكور أعلاه، اذ ان تحقيق الامن الغذائي والارتقاء بالمستوى المعاشي للمواطن تعد اهداف قليلة الأهمية اذا ما تم مقارنتها بالاهداف الاستراتيجية الأخرى التي تتمثل بتمكين الحكومة من التصرف بالفائض المالي المتحقق الناجم عن ارتفاع أسعار النفط الخام عن السعر المثبت في قانون الموازنة العامة الاتحادية لعام 2021 والذي بلغ اكثر من (62) مليار دولار.
فيما يتمثل الهدف الاستراتيجي الثاني من مشروع قانون الدعم الطارئ في توفير الغطاء القانوني لغرض تمكين الحكومة الحالية المنتهية ولايتها من تحويل التخصيصات المالية الى إقليم كردستان العراق، وبالأخص بعد صدور قرار المحكمة الاتحادية العليا رقم 59/اتحادية/2012 وموحدتها 110/اتحادية/2019 الصادر في 15/2/2022 الذي جاء فيه (4- ... وان يتم تحديد حصة الإقليم من الموازنة العامة وبالشكل الذي يضمن إيصال حقوق مواطني محافظات إقليم كردستان من الموازنة العامة وعدم تاخيرها بعد ان يتم تنفيذ فقرات هذا القرار من قبل حكومة إقليم كردستان واشعار الحكومة الاتحادية وديوان الرقابة المالية بذلك).
اما الهدف الاستراتيجي الثالث فيتمثل باعتبار مشروع قانون الدعم الطارئ بمثابة قانون موازنة مالية استثنائية مؤقت يستمر سريانه وتوفير التمويل المالي للحكومة الحالية لحين اتفاق الكتل السياسية على انتخاب رئيس الجمهورية وتسمية الكتلة النيابية الأكثر عدداً لمرشحها لرئاسة مجلس الوزراء القادم، وهو الامر الذي يمكن معه القول ان مشروع القانون من شانه تمكين الحكومة منتهية الصلاحية من تحقيق مشاريعها السياسية الاستراتيجية في الشرق الأوسط، كمشروع الشام الجديد وغيرها بمعزل عن التجذابات السياسية، وما يدلل على ذلك ما جاء في نص المادة (10) من مشروع القانون الذي نص على استمرار العمل بهذا القانون لغاية نفاذ قانون الموازنة العامة الاتحادية.
فيما يتمثل الهدف الاستراتيجي الرابع في ان إقرار مشروع هذا القانون يمنح الفرصة لتجديد الولاية للحكومة الحالية منتهية الصلاحية، اذ ان التخصيصات المالية العملاقة من شانه اطلاق يد الحكومة وتمكينها من محاولات تجديد الولاية الحالية.
ثانياً: مدى انسجام مشروع القانون مع نصوص الدستور العراقي لسنة 2005:
ان مشروع قانون الدعم الطارئ للامن الغذائي يخالف الدستور من الأوجه الاتية:
- مخالفة مشروع القانون للمادة (27) من الدستور العراقي التي تنص على انه (اولاً: للاموال العامة حرمة وحمايتها واجب على كل مواطن)، اذ ان هدف القانون – كما يتضح من الأسباب الموجبة - هو تمكين الحكومة منتهية الصلاحية من التصرف بالفائض المالي، والاضرار العمدي بالمال العام من خلال التحكم في أبواب صرف الوفرة المالية المتحققة، خلافاً للواجب الدستوري المفروض على الحكومة بحماية المال العام والذوذ عنه.
هذا من جهة، ومن جهة أخرى فان تشريع القواني يترتب على إضفاء المشروعية على المبالغ المالية التي قامت الحكومة بصرفها طيلة الفترة اللاحقة على بدء الدورة النيابية، ويتجلى ذلك من خلال تخفيف مبلغ الفائض المالي وتحديده في المادة (3) من المشروع خلافاً للواقع العملي والمبالغ المتحققة التي تجاوزت (62) مليار دولار.
- مخالفة مشروع القانون لمبدأ سيادة القانون وفق المادة (5) من الدستور، اذ ان هذا المبدأ يتوجب تطبيقه بما ينسجم مع المادة (11) من قانون الإدارة المالية رقم (6) لسنة 2019 التي توجب على وزير المالية تقديم مشروع قانون الموازنة العامة الاتحادية قبل شهرين من انتهاء السنة المالية لغرض اصدار قرار من مجلس الوزراء بالموافقة على مشروع القانون وفق احكام المادة (80/رابعاً) من الدستور تمهيداً لارساله لمجلس النواب لغرض تشريع قانون الموازنة العامة الاتحادية للسنة المالية القادمة.
وبهذا يمكن القول ان إحلال مشروع قانون الدعم الطارئ للامن الغذائي والتنمية محل مشروع قانون الموازنة العامة ينطوي على انتهاك لمبدأ سيادة القانون.
- ان مشروع القانون يخالف مبدأ السيادة الشعبية المنصوص عليها في المادة (5) من الدستور، اذ ان إرادة الشعب قد اتجهت من خلال نصوص الدستور الى وجوب تقيد الحكومة بمهام تصريف الاعمال وفق المادة (64/ثانياً) من الدستور التي تنص (ويعد مجلس الوزراء في هذه الحالة مستقيلاً، ويواصل تصريف الأمور اليومية).
وبهذا يتضح ان تطبيق هذا النص الدستوري يتوجب ان ينسجم مع إرادة الشعب والتفسير الدقيق للنص الدستور، اذ ينصرف مفهوم حكومة تصريف الاعمال الى تصريف الأمور اليومية، وليس تشريع قانون الدعم الطارئ للامن الغذائي والتنمية كما جاءت به نصوص هذا القانون.
- ان مشروع القانون يخالف المادة (62/اولاً) من الدستور، اذ ان هذه المادة تشترط على مجلس الوزراء تقديم مشروع قانون الموازنة العامة والحساب الختامي الى مجلس النواب لاقراره، في حين ان الواقع العملي يشير الى إحلال إرادة رئيس وأعضاء مجلس الوزراء محل إرادة المشرع الدستوري، فلم يرد في نصوص الدستور أي سلطة او صلاحية لرئيس مجلس الوزراء في استبدال مشروع قانون الموازنة العام والحساب الختامي بمشروع قانون الدعم الطارئ للامن الغذائي، مما يتوجب معه على مجلس الوزراء سحب مشروع القانون لعدم انسجامه مع نصوص الدستور.
- ان مشروع القانون يخالف مبدأ سموا احكام الدستور وفق المادة (13) منه التي تنص على اعتبار نصوص واحكام هذا الدستور القانون الأعلى والاسمى في العراق، وعدم جواز سن قانون يتعارض معه، وحيث ان مجلس الوزراء قد اتجهت ارادته الى إحلال الاجتهادات الشخصية محل النصوص والاحكام الدستورية، وهو الامر الذي يتوجب معه ابطال مشروع القانون وسحبه من مجلس الوزراء لعدم استناده الى أسس دستورية وقانونية سليمة، وفي حالة تعذر ذلك فانه بالإمكان الطعن في مشروع القانون بعد اقراره امام المحكمة الاتحادية العليا للحكم بعدم دستوريته.
- ان مشروع القانون يخالف المادة (25) من الدستور، اذ ان اصلاح الاقتصاد العراقي وفق الأسس الحديثة لا يتحقق من خلال تشريع قانون الدعم الطارئ للامن الغذائي، وذلك لعدة أسباب أهمها تجاوز الأهداف المحددة في الأسباب الموجبة لمشروع القانون لمهام حكومة تصريف الاعمال، اذ ان (وتخفيف حد الفقر وتحقيق الاستقرار المالي) لا يعد من مهام الحكومة منتهية الصلاحية.
- مخالفة مشروع القانون لمبدأ عدم رجعية القوانين، اذ ان المادة (19/ثامناً) من الدستور صريحة في النص على انه (ليس للقوانين اثر رجعي مالم ينص القانون على خلاف ذلك، ولا يشمل هذا الاستثناء قوانين الضرائب والرسوم).
وبهذا يلاحظ انه على الرغم من المنع الدستوري الصريح برجعية القوانين، غير ان المادة (10) من مشروع قانون الدعم الطارئ قد اعتنقت الأثر الرجعي للقانون واعتبرته نافذاً من تاريخ إصداره، مما يجعل القانون غير دستوري ويتوجب الغائه.
- كما ان مشروع القانون يخالف المادة (28) من الدستور، اذ ان الاعفاء من الضرائب والرسوم محدد بالنص الدستوري لاصحاب الدخول المنخفضة بما يكفل عدم المساس بالحد الأدنى اللازم للمعيشة، في حين نجد ان المادة (6) من مشروع القانون نصت صراحة على اعفاء التعاقدات المشمولة بهذا القانون من الضرائب والرسوم الكمركية، أي ان مشروع القانون الهدف منه اعفاء أصحاب رؤوس الأموال من الضرائب والرسوم وليس أصحاب الدخول المنخفضة مما يجعل القانون غير دستوري.
- فضلاً عن ذلك فان مشروع القانون يخالف الواجبات المفروضة على أعضاء مجلس النواب المنصوص عليها في صيغة اليمين الدستورية وفق المادة (50) من الدستور التي توجب أداء المهام والمسؤوليات القانونية بتفان وإخلاص ورعاية مصالح الشعب والالتزام بتطبيق التشريعات بامانة، في حين ان الواقع العملي يشير الى ان مشروع القانون يتعارض مع الواجب المفروضة على جميع أعضاء مجلس النواب برعاية مصالح الشعب، اذ ان عدم التحقيق في الفائض المالي المتحقق واهداره وفق الالية المحددة بمشروع قانون الدعم الطارئ يجعل من أعضاء مجلس النواب قد حنثوا في اليمين الدستورية ويستوجب مساءلتهم.
وينطبق الحكم ذاته بالنسبة الى رئيس الجمهورية باعتباره الساهر على ضمان الالتزام بالدستور والراعي لمصالح الشعب وفق المواد (67) و(71) و(50) من الدستور.
وكذلك الحال بالنسبة الى رئيس وأعضاء مجلس الوزراء الذين ادوا اليمين الدستورية بالحفاظ على مصالح الشعب وفق المادتين (79) و (50) من الدستور، اذ لم يلتزموا بهذا الواجب، ولم يحافظوا على حرمة المال العام وهو الامر الذي يستوجب مساءلتهم وفق القانون عن التوصية باقرار مشروع هذا القانون.
- ان مشروع القانون قد سلب سلطة مجلس النواب التشريعية ذات العلاقة بإقرار القروض واعتمادها، كونها من الصلاحيات المناطة بمجلس النواب وفق المادة (61) من الدستور، فمن امعان النظر في المادة (2/ثالثاً) و(6/ولاً) من مشروع القانون نجد انها منحت وزير المالية بموافقة مجلس النواب صلاحية الاقتراض، مما يعني انه تم الاخذ بالتفويض التشريعي لاختصاصات مجلس النواب ومنحها لوزير المالية خلافاً لنصوص الدستور والقوانين النافذة، وهو الامر الذي يتوجب معه بطلان هذه المواد لعدم دستوريتها.
- ان مشروع القانون يخالف مبدأ المساواة امام القانون وفق المادة (14) من الدستور، اذ ان المادة (3/ثانياً) من مشروع القانون قد تضمنت افراد وضعاً مالياً لبعض المحافظات على البعض الاخر، مما ينتفي معه مبدأ المساواة والعدالة في توزيع الإيرادات والتخصيصات المالية بين المحافظات غير المنتظمة في إقليم.
- فضلاً عن ذلك فقد لاحظنا عدم استناد مشروع القانون في المادة (3) منه على أي أسس دستورية او قانونية في تحديد نسبة (10%) لتعزيز السيولة، وتسديد الديون الخارجية، فضلاً عن تخصيص (5%) مصروفات طارئة لوزير المالية، اذ ان معايير التوزيع والتخصيص محددة في المادتين (105) و(106) من الدستور، ولم يتم مراعاة ذلك في النسب المحددة في هذه المادة.
- ان قيام مشروع القانون بتخصيص مبالغ (10%) منه لتعزيز السيولة النقدية يتعارض مع استقلال البنك المركزي العراقي وفق المادة (103) من الدستور، اذ تنطوي المادة (3/ثالثاً) من المشرع على انتهاك لهذا الاستقلال مما يتوجب معه الغائها.
ثالثاً: مدى انسجام مشروع القانون مع القوانين النافذة:
بالمقابل فان مشروع قانون الدعم الطارئ قد تضمن العديد من المخالفات القانونية والمالية والتي يمكن اجمالها بالاتي:
- ان مشروع القانون في المادة (5) منه قد استثنى الصرف من الحساب من قانون الإدارة المالية رقم (6) لسنة 2019، وهو الامر الذي يخالف الأصول المالية المتبعة في الصرف في حالة عدم إقرار الموازنة والتي تتمثل بنسبة (1/12)، وهو الامر الذي يجعلنا نقرر ان مشروع القانون اتسم بعيب الانحراف في استعمال السلطة، ويتوجب الطعن بعدم دستوريته امام المحكمة الاتحادية العليا.
- ان مشروع القانون في المادة (9) منه قد اقر بعض الاستثناءات المتعلقة باستمرار العمل صندوق اعمار المناطق المتضررة من الاعمال الإرهابية وصندوق اعمار محافظة ذي قار، وهذا الامر يشكل مخالفة دستورية وقانونية صريحة، اذ ان قانون الموازنة العامة الاتحادية يتحدد نطاق سريانه بالسنة المالية التي شرع فيها، وليس بالإمكان تعديل هذه المدد لاي سبب كان، فضلاً عن ذلك فانه لا يوجد قانون ينظم صندوق اعمار المناطق المحررة، وهو الامر الذي يترتب عليه الطعن بعدم دستورية هذه المادة من مشروع القانون، لعدم جواز الرجعية فيه وفق المادة (19) من الدستور.
- ان مشروع القانون قد وقع في تناقض بين ومخالفات قانونية صريحة لقانون النشر في الجريدة الرسمية رقم (78) لسنة 1977، اذ حددت تاريخ نفاذ القانون من تاريخ النشر في الجريدة الرسمية (الوقائع العراقية) في حين ان مشروع القانون في المادة (10) منه قد حدد تاريخ نفاذه من تاريخ الإصدار، ناهيك عن اقراره استمرار العمل به لحين نفاذ قانون الموازنة العامة دون اشتراط التسوية المالية او تقديم الحسابات الختامية عن المبالغ المرصودة وفق نصوص هذا المشروع، مما يجعل الهدر المالي هو السمة البارزة والمميزة فيه.
- مخالفة مشروع القانون لاحكام المادة (42) من النظام الداخلي لمجلس الوزراء رقم (2) لسنة 2019 التي حددت المقصود بحكومة تصريف الاعمال وليس من بينها إقرار مشروع قانون الدعم الطارئ للامن الغذائي كونه من المشاريع الاستراتيجية.
رابعاً: المقترحات والتوصيات:
وبناء على ما تقدم، وحيث ان مجلس النواب هو الممثل للشعب العراقي بكل اطيافه ومكوناته، وبالنظر لوجوب استكمال الاعمال التاسيسية لمجلس النواب قبل الشروع بالاعمال التشريعية، ونقصد بذلك انتخاب رئيس الجمهورية وتشكيل مجلس الوزراء لانتهاء مدوة ولاية الحكومة الحالية لذا نقترح الاتي:
- ندعو الحكومة الى سحب مشروع القانون، والتقيد الدقيق بمفهوم حكومة تصريف الاعمال وعدم ممارسة أي سلوك او تصرف يحمل في طياته التغول او الانحراف في استعمال السلطات.
- ندعو مجلس النواب الى إعادة مشروع القانون الى مجلس النواب، وترحيله الى الفترة اللاحقة لمنح الوزارة الثقة النيابية.
- ندعو النواب والمواطنين الى الطعن بعدم دستورية هذا القانون بعد التصويت عليه من مجلس النواب امام المحكمة الاتحادية العليا للأسباب المذكورة أعلاه.
- ندعو الكتل النيابية الى الزام حكومة تصريف الاعمال بتقديم مشروع قانون الموازنة العامة الاتحادية بدل مشروع القانون المذكور، وتحريك وسائل الرقابة البرلمانية من الأسئلة البرلمانية وغيرها.
- ندعو الادعاء العام الى تحريك الدعوى الجزائية عن الهدر المالي الحاصل في الإيرادات المالية الناجمة عن ارتفاع أسعار النفط العام السابق وعدم تقديم الحكومة ممثلة بمجلس الوزراء للحسابات الختامية عن السنة المالية الماضية.